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环境公益诉讼对整治污染环境的重要意义

【案例分析】
  2011年12月13日,中山市环境监察人员接到群众举报有船只在磨刀门水道西河水闸对开水域倾倒固体废物。监察人员查实后发现船上的固体废物为中山某造纸有限公司(下称“公司”)的造纸废水污泥,公司于当天在上述水域内倾倒污泥约40吨,涉嫌实施向水体倾倒工业废渣的侵权违法行为。2012年4月23日,中山市环境保护局(下称“市环保局”)依法向公司作出《中山市环境保护局行政处罚决定书(中环罚字[2012]129号)》,责令公司立即停止向水体倾倒工业废渣,处以罚款人民币10万元,并要求公司立即采取治理措施,消除污染。
  公司对上述行政处罚无异议,但并未对受污染水体采取治理措施进行修复,从而导致污染区域的水体被严重污染。2012年10月,市环保局委托中山市环境保护技术中心对此次水体污染事件进行评估量化分析,根据技术中心出具的《中山市某造纸公司水体污染事件损害评估量化分析报告》,此次污染水体的水体修复费用为人民币83万元。市环保局依职权要求公司承担了修复费用。
  上述案例发生时适用的《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,有环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理,当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”在上述案例中,市环保局作为环境保护职能部门,依法行使职权,通过和解的方式使实施了环境污染侵权行为的公司通过赔偿损失的方式承担了侵权责任。

  环境违法者违反法律规定对环境造成污染,需要接受环境保护行政主管部门的处罚。但从上述案例可以看到,行政机关处理工业企业污染环境违法行为时采取的行政罚款惩罚,不具有太大的震慑力;企业在过低的违法成本和违法换取的经济效益之间必然会选择后者,因此,追究环境违法者的环境污染民事责任成为必然。

【环境污染民事责任】
  环境污染民事责任是指因人(公民,法人)的活动,致使生活环境或生态环境受污染,从而损害一定区域人们的生活权益、环境权益或其他权益的行为人所应承受的民事上的法律后果。
  在新《中华人民共和国环境保护法》实施之前,一系列的法律、法规对环境违法者应承担的责任进行了相关规定。《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防治污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。”《中华人民共和国侵权责任法》第65条规定:“ 因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”

【环境公益诉讼】
  环境公益诉讼的目的是通过追究环境违法者的民事责任。根据最高人民法院印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的通知(法发〔2010〕18号)中规定:“……依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件,严厉打击一切破坏环境的行为……”如在上述案例中,如市环保局适用本条规定向人民法院提起环境公益诉讼,要求违法者承担远远高于行政处罚金额的民事赔偿,有利于增加对违法者的威慑力。
  自2015年1月1日起,与环境保护有关的新法律法规相继出台,完善了通过提起公益诉讼来惩罚违法者的方式。

  一、关于提起公益诉讼的适格主体。
  1、符合规定的社会组织可以作为原告。
  自2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定:对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。
  《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定:依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为《环境保护法》第五十八条规定的社会组织。
  2、检察机关可以作为原告。
  2015年7月2日,最高人民检察院颁布施行的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定:检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。广东也是试点地之一。
检察机关在提起民事公益诉讼之前,应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼。

  二、环境违法者应承担生态环境修复费用。
  2015年1月7日起颁布施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定:原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。
  人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。
  生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。
  很明显,对于环境违法者来说,承担赔偿损失的民事责任比单纯的承担罚款的行政责任更严重。违法者一旦知道违法后果的严重性,了解违法的成本和代价过高,必然不敢再越雷池一步。

【环境公益诉讼中的难点】
  一、环境违法者对环境修复费用的评估往往存有异议。
  《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定,生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。
  根据规定,当违法者对环境修复费用有异议时,由法院根据具体情况并可以参考有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等作出裁决。
  对于环境修复所需的费用在评估时的依据,目前的科技不可能对损害作出极其精确的衡量,法院只能根据上述的规定并结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境恢复的难易程度、被告过错程度等因素进行综合衡量合理确定。

  二、原告提起环境公益诉讼的经济门槛过高。
  对生态环境的修复评价鉴定工作包括内容很多,具有较高的专业性,需要进行不断的监测、监管,对污染状况、损害后果进行科学鉴定,并结合具体情况制定出修复的方案,对技术含量要求很高,相应的鉴定费用也会很高。再加上差旅费、律师代理费等费用,过高的费用,导致了一些环境公益诉讼的难以启动。
  为此,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定:原告请求被告承担检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的,人民法院可以依法予以支持。但是,即使有上述规定,由于原告需要预交这些费用,无疑增加了提起公益诉讼的难度。

  环境公益诉讼是为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动,也是保护个体环境权利及相关权利的环境私益诉讼。目前,我国政府和检察机关以及相关部门均鼓励、和支持环境公益诉讼;环境公益诉讼作为保护环境的重要方式,将发挥着举足轻重的作用。

                                               吴让炜律师、白玉
 
 
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